Некоторые аспекты формирования доходной части местных бюджетов в Кыргызской республике
Писарева Н.
Писарева Н. ,
местный консультант,
Программа развития
Организации Объединенных Наций
В последние несколько лет в бюджетной системе Кыргызской Республики произошли значительные изменения, касающиеся, в частности, процессов подготовки, представления и исполнения бюджета, а также принципов формирования межбюджетных отношений. Все изменения были внедрены в практику в процессе реформы системы управления государственными ресурсами и зафиксированы в новой редакции Закона “Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике”.
Система межправительственных финансов Кыргызской Республики основывается на следующих предпосылках.
1. Организация государственного управления, определенная Конституцией Кыргызской Республики, предполагает разделение республики на административно-территориальные единицы, уровень социально-экономического развития и соответственно налоговый потенциал которых крайне неоднородны.
Возможно вы искали - Реферат: Формирование доходной и расходной части бюджетов субъектов России
2. В соответствии с Законом “Об основах бюджетного права в Кыргызской Республике” (статья 37) бюджетные полномочия распределяются в соответствии с тремя уровнями:
- функции правительства – это расходные обязательства на финансирование мероприятий, имеющих общегосударственное значение;
- местные функции — это расходные обязательства по мероприятиям, ответственность за исполнение которых несут местные органы власти и от выполнения которых зависит общий уровень образования, здоровья и благосостояния населения региона;
- смешанные функции — это расходные обязательства по мероприятиям, ответственность за выполнение которых несут как центральное, так и местные правительства, но осуществление их по ряду причин эффективно проводится местными уровнями государственной власти.
Если расходные обязательства по первому уровню бюджетных полномочий полностью финансируются из средств республиканского бюджета, а по второму – из средств местного бюджета, то финансирование смешанных функций производится из обоих источников, причем из местного бюджета – из собственных средств регионов, а из республиканского бюджета – посредством межбюджетных грантов.
3. Распределение поступлений по общегосударственным (регулирующим) налогам в ходе проведения бюджетной реформы также претерпело значительные изменения. При этом основной целью являлось создание механизма, направленного на определение стабильных, фиксированных и единых для всех регионов нормативов отчислений от общегосударственных налогов и других доходов, что позволило бы местным органам государственного управления создать более эффективное бюджетное планирование, основанное на научном методе прогнозирования доходов, а также повысить активность по сбору налогов и других платежей как на республиканском, так и на местном уровне, создать стимулы по изысканию дополнительных источников пополнения доходной части бюджета.
Начиная с 1997 года установлен единый норматив отчислений от общегосударственных налогов и других доходов для местных бюджетов областей и города Бишкека в размере 35%.
В целях стимулирования местных органов власти в увеличении доходов установлен повышенный (75%) норматив отчислений в местные бюджеты при перевыполнении запланированного контингента поступлений всех общегосударственных налогов и сборов.
Похожий материал - Контрольная работа: Денежно-кредитная система в рыночной экономике
В соответствии с Налоговым кодексом, введенным в действие в июле 1996 года, был значительно расширен перечень налогов (до 15 видов), поступающих в местные бюджеты. Вместе с тем реальное значение для местных бюджетов имеют в основном налог за оказание платных услуг и с розничных продаж, составляющий в среднем около четверти поступлений данной категории, земельный налог (около 40%) и государственная пошлина (немногим более 10%). В зависимости от общего состояния экономического развития местные налоги играют различную роль в формировании доходной части местных бюджетов. Степень участия налоговых поступлений (как регулируемых, так и местных) в доходной части регионов иллюстрируется в таблице.
Таким образом, экономическое развитие регионов и распределение обязательств между региональными и центральным правительствами обусловили функционирование в бюджетной системе Кыргызской республики системы межправительственных трансфертов, являющихся третьей составной частью доходов местных бюджетов.
Система трансфертов в бюджетной сфере Кыргызской республики в настоящий момент представлена двумя видами грантов – категориальных и выравнивающих.
Целевое использование категориальных грантов определяется ежегодным Законом о республиканском бюджете. Исходя из того, что улучшение уровня здравоохранения и образования в республике провозглашено приоритетным направлением, Министерство финансов республики направляет категориальные гранты областям для финансирования учреждений образования и здравоохранения, находящихся на местном бюджете. (В расходах местных бюджетов расходы на данные функции составляют около 80%.)
Что касается выравнивающих грантов, то в настоящее время направления их использования определяются непосредственно самими органами местной власти, в соответствии с их собственными решениями.
Очень интересно - Реферат: Финансовая политика в период НЭПА
Можно проследить следующую эволюцию категориальных грантов в Кыргызской республике. Первоначально (в 1997 году) категориальные гранты направлялись на финансирование двух статей экономической классификации — это заработная плата и отчисления в Социальный фонд работников учреждений здравоохранения и образования, находящихся на местном бюджете. Пул для данной категории трансфертов определялся путем суммирования данных областных финансовых управлений об объемах этих двух статей в соответствующих отраслях.
В 1998 году Законом о республиканском бюджете местным органам власти было рекомендовано направить финансовые средства, получаемые в рамках категориальных грантов, на финансирование приоритетных направлений в сфере образования и здравоохранения. Размер пула для категориальных грантов был определен, исходя из прогнозируемых ресурсов республиканского бюджета, остающихся в распоряжении правительства, и степени приоритетности данного вида расходов.
В качестве показателя для формул, определяющих размеры грантов, как для образования, так и для здравоохранения, была взята численность населения каждого региона как наиболее объективный фактор. При этом для категориальных грантов, направляемых на нужды образования, берется только численность учащихся в средних школах и школах-интернатах (как учреждений, для которых предназначено финансирование из данного источника) с распределением их по следующим критериям: возрастная структура учащихся, месторасположение учреждений.
Для определения величины грантов, предназначенных для финансирования учреждений здравоохранения, находящихся на местном бюджете, в расчет принимается численность региона в целом. В данном случае степень дифференциации наблюдается несколько большая, чем для учреждений образования. Во-первых, все население региона делится на 19 возрастных групп, каждой из которых присваивается определенный коэффициент, зависящий от стоимости услуг здравоохранения для каждой возрастной группы. Наиболее “дорогостоящими” с этой точки зрения являются пожилые люди от 60 лет и старше, а также дети до одного года.
Вторым фактором является распределение по месту жительства (городское, сельское, высокогорное население), этим группам также присваиваются определенные коэффициенты.
Вам будет интересно - Реферат: Финансы предприятий 2
Достоинства способа расчета категориальных грантов при помощи формулы следующие.
Средства, выделяемые из республиканского бюджета на финансирование приоритетных направлений в сфере здравоохранения и образования, распределяются на объективной и прозрачной основе.
Местные финансовые органы при наличии данных среднесрочного финансового прогноза (имеется в виду общая сумма средств, предполагаемая на финансирование категориальных грантов в среднесрочной перспективе) могут сами рассчитать прогнозный показатель объема грантов для своих регионов.
Методика расчета грантов является первым шагом в переходе на формирование бюджета со стороны спроса, а не предложения. При традиционном способе формирования бюджета стартовой точкой является количество учреждений, расположенных на территории региона, численность основного и вспомогательного персонала, работающего в них, потребности в заработной плате для данного персонала и других расходах. При этом потребности в финансовых средствах для покрытия расходов чаще всего зависят от определенных нормативов, основывающихся в конечном итоге на количественных показателях существующих учреждений (количество койкомест, классов-комплектов). Качественные показатели – насколько эффективно используются имеющиеся ресурсы, и необходимо ли именно такое количество учреждений с их мощностями – в учет практически не принимаются. Методика расчета категориальных грантов позволяет перейти к более эффективному варианту распределения финансовых ресурсов, который основывается на действительных потребностях регионов в услугах образования и здравоохранения, выражающихся, в свою очередь, в численности определенных категорий населения, нуждающихся в данного рода услугах. Именно потребности населения в того или иного рода услугах должны, в принципе, определять объемы финансирования, направляемые на выполнение этих услуг. Безусловно, потребности в услугах не только выражаются в показателе численности населения, но, как было уже сказано выше, это является первым шагом в изменении методики бюджета.
Необходимо отметить, что принципы распределения категориальных грантов на основе формулы распространяются только на уровень “республика – область”. Областные финансовые органы впоследствии распределяют получаемые объемы финансирования на произвольной основе, исходя из собственных потребностей и приоритетов. Вместе с тем распространение практики распределения грантов на основе формулы могло бы иметь свои положительные стороны в плане предсказуемости для районных органов объемов средств, предназначенных им для финансирования учреждений социальной сферы.
Похожий материал - Реферат: Формирование и использование денежных фондов предприятия
Все вышеперечисленные нововведения и их анализ можно отнести только к одному компоненту трансфертов – категориальным грантам. Что касается выравнивающих грантов, то вплоть до последнего времени их размер определялся, исходя из разницы в планируемых расходах и доходах для каждого конкретного региона. Наиболее серьезным недостатком данного механизма определения размера выравнивающих грантов является то, что уверенность местных органов власти в источнике покрытия разницы между их доходами и расходами, каковым является в данном случае республиканский бюджет, значительно снижает инициативу регионов в изыскании собственных возможностей в развитии регионов и соответственно повышении доходной части бюджета (или снижении расходов путем изменения структуры своих учреждений, рационализации расходов и т.д.). Во многих странах в основу расчета выравнивающих грантов закладываются такие факторы, как неравномерность в уровнях налогового бремени на душу населения, разная стоимость жизни или различия в подушевых доходах населения регионов. Эти факторы являются объективными производными социально-экономического развития регионов, и финансовые средства, направляемые центральным правительством местным органам власти в виде выравнивающих грантов, призваны нивелировать данные различия. Весьма вероятно, что данная практика применения вышеупомянутых или подобных показателей будет являться приемлемой в бюджетном процессе Кыргызской Республики.
Проблема разработки формулы для выравнивающих грантов является особо актуальной в настоящее время. Это объясняется, во-первых, прогнозируемой тенденцией уменьшения ресурсов республиканского бюджета в среднесрочной перспективе, что непосредственным образом скажется на размере пула выравнивающих грантов в сторону уменьшения. Возникнет ситуация, когда потребности местных органов власти в дополнительных средствах, предполагаемых для покрытия их бюджетных “дефицитов”, будут значительным образом превышать предложение со стороны республиканского бюджета. В этом случае для усиления объективности и прозрачности процесса распределения потребуется использование объективного фактора, на основании которого и будет производиться распределение средств по регионам.
Во-вторых, использование показателей, связанных с уровнем жизни населения регионов, более точно будет отвечать идеологии выравнивающих грантов.
И, в-третьих, разработка формулы для расчета данного вида трансфертов с использованием факторов, связанных с уровнем жизни населения, а не с потребностями функционирующих на территории региона учреждений, должна в конечном итоге развить инициативу местного руководства в проведении мероприятий по рационализации этих учреждений, штата, в них работающего, и других видов расходов.